فؤاد بلحسن* - مداخل دراسة تطبيقات تقنية التدبير التعاقدي بين الإدارات المركزية والمديريات اللاممركزة بالمغرب (مقاربة نظرية)

(*) باحث في تقنيات التدبير العمومي

belahcenfouad@gmail.com

يسعى هذا المقال إلى اقتراح ومناقشة بعض المداخل الممكنة لدراسة تطبيقات التدبير التعاقدي بين الإدارات المركزية ومديرياتها اللاممركزة في التجربة المغربية. وذلك من خلال الانطلاق من السؤال التالي:

كيف يمكن تحديد أثر العمل بتقنية التدبير التعاقدي في تحسين أداء مديرية لاممركزة متعاقدة ما في ظل وجود، بالموازاة، متغيرات عديدة أخرى ذات تأثير؟

نضع الفرضيات الثلاث التالية:

1.  إن تحسن النتائج التي تسجلها مؤشرات النجاعة في هذا التطبيق التعاقدي أو ذاك لا تفسَّر بالضرورة عبر إرجاعها حصرا إلى تقنية التدبير التعاقدي.

2.  يشكل الانصات للمسؤولين عن التنزيل الميداني لتقنية التدبير التعاقدي عنصرا لا غنى عنه لفهم وتحديد أثر تفعيل هذه التقنية على ثقافة وواقع تدبير المديرية اللاممركزة المتعاقدة.

3.  في غياب مؤشرات ذات جودة لقياس نتائج الأداء قبل وبعد التعاقد يتعذر تقدير دور تفعيل هذه التقنية في رفع نجاعة المديرية المتعاقدة.

في التجربة المغربية، يستمد التدبير التعاقدي وجوده ومضمونه من عقد؛ يسمى عقد أهداف-وسائل. وهو عبارة عن عقد مكتوب بين طرفين على الأقل [الإدارة المركزية ومديرية من مديرياتها اللاممركزة الجهوية أو الإقليمية[1]]، يحدد توجهات التنظيم والتسيير العامة، أهداف التدبير المرجوة، مؤشرات المتابعة والالتزامات المالية وغير المالية للأطراف.

يرجع تدبير العلاقة بين الإدارة المركزية والمديريات اللاممركزة بالمغرب على أساس تعاقدي إلى سنوات التسعينيات؛ حيث انخرطت بعض الإدارات المركزية آنذاك في عملية التعاقد مع مديرياتها اللاممركزة- كالوزارة المكلفة بالتجهيز (عقود أهداف-وسائل)، الوزارة المكلفة بالإسكان (عقود-برامج) ووزارة الصيد البحري (عقود-النمو)[2]. وقد تم استيحاء مضمون هذه التجارب من التجربة الفرنسية التي كانت حينها قد شرعت في تطبيق هذا النوع من التعاقد على نطاق واسع منذ مطلع التسعينيات؛ حيث أُحصِي في سنة 1992 بلورة 197 «مركز مسؤولية» و 570 «مشروع مصلحة» في سنة 2004. وقد جُرب بالمغرب، خلال التسعينيات، تطبيق هذا الشكل الأخير؛ بحيث أطلقت بعض المديريات الإقليمية للأشغال العمومية مشاريع المصلحة في كل من مراكش وفاس كتجارب نموذجية[3].

كما جرى تنزيل تجارب شبيهة أخرى في العديد من الدول في إطار ما سمي بالاتفاقيات-الإطار. ومنها المملكة المتحدة [الوثائق-الإطار]، النرويج [رسائل التخطيط]، والدانمارك [نظام الوكالة الخاضعة للعقد][4].

وطُرح مجددا في المغرب موضوع التعاقد بين الإدارات المركزية والمديريات اللاممركزة في إطار منظور تحديثي جديد وعام؛ حيث جُعل هذا النوع من التعاقد واحدا من أعمدة المقاربة الجديدة لتدبير الميزانية المرتكز على النتائج، التي أطلقها منشور الوزير الأول رقم 12-2001 حول ملائمة برمجة ميزانية الدولة وتنفيذها مع اللاتركيز[5]. وتبعا لذلك، صار مطلوبا أن تُـشكِّل العلاقة بين الإدارة المركزية والمديرية اللاممركزة موضوعا لتعاقد يحدد النتائج المنتظرة من استعمال الموارد ويحث على متابعة تنفيذها استنادا إلى مؤشرات محددة سلفا.

وهكذا، تم توقيع العديد من عقود أهداف-وسائل وجرى تفعيلها عمليا لتُشكل في مجموعها التجربة التعاقدية المغربية انطلاقا من التطبيقات الثلاث النموذجية التي بدأت، تِباعا، من سنة 2003 [وزارتي الصحة والتجهيز، والمندوبية السامية للمياه والغابات ومحاربة التصحر]، مرورا بتجارب أخرى [وزارة المالية، المندوبية السامية للتخطيط،....]، إلى التجارب التي التحقت متأخرة ابتداء من سنة 2009 [وزارة الصناعة، التجارة والتكنلوجيات الحديثة، وزارة التشغيل،...].

بينما ظلت قطاعات وزارية أخرى خارج هذا الورش التحديثي [وزارة الشباب والرياضة ووزارة الداخلية مثلا]. كما سجلت بعض القطاعات الأخرى تراجعا أو توقفا لتطبيقاتها التعاقدية [بعض تجارب الإدارات المركزية ذات المصالح الخارجية بوزارة المالية، والمندوبية السامية للتخطيط على سبيل المثال].

هذا التفاوت المسجل في تفعيل هذه التقنية التدبيرية الجديدة، وكذا التفاوت في تصور وتملُّك المهارات التقنية المرتبطة بهذا التفعيل وفي النتائج المحققة على صعيد الأداء الكلي للمديريات المتعاقدة، يفرض ضرورة تقييم هذه التجربة بغرض الوقوف على مظاهر التقدم ومظاهر الخلل فيها.

وقد تعددت المسالك المنهجية التي اتبعها الباحثون في هذا المسعى؛ حيث تقدِّم الأطروحات والرسائل الجامعية التي تناولت موضوع التدبير التعاقدي نماذج عدة لطرق مقاربته.

ويمكن تصنيف عينة مدروسة منها إلى مجموعتين[6]:

المجموعة أ: التدبير التعاقدي كإشكالية فرعية للبحث:

وهي مجموعة من البحوث[7] التي تطرقت لتقنية التدبير التعاقدي، كتقنية تحديثية، في محور خاص أو فقرات خاصة بهدف وصفها، عرض أهميتها وتقييم أثرها.

ويمكن تحديد القواسم المشتركة لهذه البحوث في التالي:

● ضعف في التوثيق؛

● الاستغراق في الوصف؛

● هزال في الاستنتاج.

وبشكل عام سُجلت على صعيد هذه المجموعة، المعاينات التالية:

§      اجترار مُخل بالعلمية للخطاب الحكومي (الخلط بين ما يجب أن يكون وما وقع بالفعل)؛

§      افتقار هذه البحوث لأفكار داعمة، مبنية على تشخيص علمي، يكون من شأنها بناء استنتاجات نقدية، منطقية ومتينة؛

§      نزوع هذه البحوث إلى تقديم التوصيات قبل تشخيص الواقع.

المجموعة ب: التدبير التعاقدي كإشكالية جوهرية للبحث:

يقدم الباحث نموذجا لواحد من البحوث المنضوية في هذه المجموعة وهو معنون بـ : «أثر التدبير التعاقدي للميزانية على القطاع الصحي بالمغرب (2003-2010)» [8]، والذي جعل من السؤال التالي: «هل استطاع التعاقد أن يساهم بفعالية في تحسين مردودية المرفق الصحي؟» سؤالا منطَلقا لبحث الإشكالية التالية: «رصد لمبررات ودواعي التعاقد ودراسة آثاره على المرفق الصحي من خلال تحليل الأهداف المتفق عليها بين الطرفين وكذا النتائج التي تم التوصل إليها عن طريق المطابقة بينها».

ويمكن إيجاز أهم ثلاث ملاحظات بخصوص المقاربة التقييمية لهذا البحث في التالي:

×  خلل في مطابقة الإشكالية المطروحة للسؤال المنطق؛

×  انساق صاحب البحث وراء تبني عرض وصفي لتجربة بعض المصالح اللاممركزة لقطاع الصحة؛ الأمر لذي أفرغ البحث، إلى حد كبير، من بعده التحليلي؛

×  وقع صاحب البحث في فخ ندرة المعطيات الكافية لإقامة استنتاجات على أسس واقعية؛ الأمر الذي دفع به إلى الإطناب في تناول العناصر النظرية على حساب تشخيص التجارب وتحليل أبعادها التدبيرية المختلفة. ولهذا ظل المجال الزمني للدراسة (2010-2013) مجرد تأطير نظري يفتقر لأي تجسيد عملي في المتن.

نعود إلى إشكالية المقال، لننطلق من الملاحظة والسؤال التاليين:

تقدم، عموما، مؤشرات النجاعة في مختلف التطبيقات التعاقدية عناصر موضوعية لتقييم مدى تحسن أداء المديريات المتعاقدة. لكن يبقى سؤال محير ومثير في نفس الوقت معَلقا: حتى ولو افترضنا أن مؤشرات هذا القطاع أو ذاك تشهد تحسنا خلال العشر سنوات الأخيرة، كيف يمكن إثبات أن هذا التحسن مرده إلى العمل بتقنية التدبير التعاقدي تحديدا؟!

تظهر أهمية هذا السؤال في القطاعات الوزارية والمديريات التي شهدت تحسنا في مؤشراتها خلال الفترة التي تلت العمل بهذا النهج لكن في ظل وجود متغيرات عديدة أخرى مضافة إلى تقنية التدبير التعاقدي (مثلا: متغير إدخال وسائل لوجستيكية جديدة، متغير ارتفاع المخصصات المالية للقطاع، متغير رقمنة العمليات الإدارية الأساسية، متغير تجريب أفكار جديدة لدى المسؤول الجديد، وغيرها).

مثلا، شهدت المديرية العامة للضرائب تحسنا كبيرا في أهم مؤشر لديها؛ وهو مؤشر التحصيل؛ انطلاقا من سنة 2006؛ أي بعد سنة واحدة من تفعيلها لتقنية التدبير التعاقدي. فقد سجلت الموارد الضريبية مبلغا قياسيا يقدر بـ 74342000000 درهما، بنسبة نمو 18.7% مقارنة بسنة 2005، وتطورا جليا في نسبة الضرائب المباشرة إلى مجموع الموارد؛ حيث تجاوزت نسبة 38.9% المسجلة في 2005 إلى 39.5% في سنة 2006. كما سجلت هذه السنة، ولأول مرة في التاريخ الضريبي المغربي، تجاوز حجم الضريبة على الشركات (24796000000 درهما) حجم الضريبة المفروضة على الدخل (23927000000 درهما)[9]. وقد استمرت هذه النتائج الجيدة في سنوات لاحقة، ابتداء من سنة 2007.

وتأتي الصعوبة في رد هذه الانجازات في هذه الإدارة إلى تقنية التدبير التعاقدي تحديدا إلى أنه ترافق تفعيل العمل بها في النظام التدبيري بوجود متغيرات أخرى في شكل برامج إصلاحية موازية؛  كان على رأسها تطوير النظام المعلوماتي وتحسين السياسة التواصلية تجاه دافعي الضرائب.

فما هو المتغير الرئيسي ذو الأثر البرز في تحقيق هذه النتائج وما هي المتغيرات الثانوية؟ سؤال ليس من السهل الإجابة عنه!

نقدم مثالا آخر، يكرس أهمية السؤال المحير والمثير المذكور أعلاه. وهو عن القطاع الوزاري المكلف بالصحة. حيث سيتم مقارنة بعض مؤشرات النجاعة خلال السنتين 2004 و2007 لكل من جهة صحية  تعاقدت مع الإدارة المركزية (جهة تازة-الحسيمة-تاونات) وجهة صحية أخرى لم تفعل (جهة طنجة-تطوان):

■ جهة تازة- الحسيمة- تاونات :

يعرض الجدول التالي بعض مؤشرات لبعض النتائج المسجلة خلال السنتين 2004 و 2007 على صعيد جهة تازة-الحسيمة-تاونات، وهي جهة متعاقدة مع الإدارة المركزية.

جدول 1: نتائج بعض مؤشرات العلاجات الصحية الأساسية والعلاجات الاستشفائية – جهة تازة الحسيمة  تاونات

السنة	2004	2007
عدد الاستشارات الطبية العلاجية حسب كل فرد وسنة	0,43	0,49
نسبة التغطية فيما يخص الولادة في المحيط المحروس	44%	49 %
المعدل الجهوي لتغطية عمليات التلقيح لأقل من 11 شهرا	87%	91 %
عدد وفيات الأمهات	-	14

المصدر(بتصرف)[10]: Mustapha Massoumi, Analyse de la politique de contractualisation interne entre le ministère de la santé et les services déconcentrés au Maroc, p 11

■ جهة طنجة-تطوان

بالنسبة للنتائج المسجلة بجهة طنجة-تطوان، وهي جهة غير متعاقدة، يعرضها الجدول التالي:

جدول 2: نتائج بعض مؤشرات العلاجات الصحية الأساسية والعلاجات الاستشفائية – جهة طنجة تطوان

السنة	2004	2007
عدد الاستشارات الطبية حسب الفرد والسنة	0,38	0,39
نسبة التغطية من حيث الولادة بالمحيط المحروس	%38,7	%48
المعدل الجهوي للتغطية فيما يخص التلقيح لأقل من 11 شهرا	%71,7	%79,8
عدد وفيات الأمهات داخل المستشفيات	25	13

المصدر (بتصرف): ن. م. في الجدول أعلاه.

وبمقارنة النتائج المحققة، يلاحظ أنها جد متقاربة بالنسبة لثلاثة مؤشرات على الأقل، والمؤشر الوحيد الذي يُظهر تباينا نسبيا هو مؤشر «المعدل الجهوي لتغطية عمليات التلقيح لأقل من 11 شهرا». وهي ملاحظة قد تدفع، وبشكل متسرع فيه الكثير من التجاوز، إلى القول بأنه لم يكن للتدبير التعاقدي أثر جوهري على نتائج أداء المديرية المتعاقدة. غير أن الأمر يحتاج إلى عقد مقارنات أخرى، داخل نفس المديرية مثلا، قبل وبعد التعاقد.

أمام هذا الحذر الشديد الذي يلف أحكام القيمة التي نرغب في لصقها بهذا التطبيق التعاقدي أو ذاك، والذي، في حالة افتقاره إلى أسس واضحة للتقييم، لا شك سيوقعنا في أخطاء كبيرة. لذا يتعين إيجاد مسلك آخر لتقييم مختلف هذه التطبيقات التعاقدية كل على حدى.

وفي هذا الإطار، يقترح الباحث ثلاثة مداخل أساسية يمكن الاستعانة بها لتقدير أثر تقنية التدبير التعاقدي في تحسين نجاعة هذه المديرية أو تلك:

● المدخل الأول، منهجي: تمييز المتغير الرئيسي عن المتغيرات الثانوية

ينطلق هذا المدخل من طرح السؤال التالي: «ما هو المتغير الأساسي من بين مجموع المتغيرات التي تؤثر في نتائج أداء هذه المديرية اللاممركزة أو تلك؟[11]».

وبالعودة إلى مثال الإدارة العامة للضرائب، نجد أن أهم المتغيرات التي أثَّـرت في النتائج الجيدة الاستثنائية لسنة 2006 وما بعدها هي: 1. انطلاق العمل بالتدبير التعاقدي مع المديريات اللاممركزة، 2. تطوير المنظومة المعلوماتية و3. تحسين السياسة التواصلية.

لنناقش كل متغير من هذه المتغيرات على حدى.

لم يكن تطوير المنظومة الإعلامية داخل هذه الإدارة أمرا مستحدثا؛ إذ عَرفت المبادرات بشأنه تكثيفا مستمرا منذ مطلع الألفية الثالثة؛ وكذلك فإن هذا التطوير لم يكن شاملا لجميع المديريات اللاممركزة وعرف مشاكل وعثرات عدة عند التفعيل وصلت إلى حد التخلي عن العديد من البرامج المعلوماتية الخاصة بالتحصيل - أو جزءا منها على الأقل - والعودة إلى العمل اليدوي.

كما أن تحسين السياسة التواصلية لم يكن بالشكل الذي يُتَوقع منه إحداث تغيير جوهري في الأداء الكلي للإدارة، ثم إن المبادرات بهذا الشأن ظلت محدودة غير واسعة أفقيا؛ فلم تشمل جميع المديريات اللاممركزة؛ وأخيرا فإن هذه المبادرات لم تستند على إجراءات تحديثية جذرية.

والحالة هذه، فإن المتغير الجوهري الذي من الممكن أن يُحدث هذا الفرق الجوهري الاستثنائي لا يمكن أن يكون سوى النهج التعاقدي، خاصة إذا علمنا أنه ذو طابع هيكلي؛ يؤثر في الثقافة التدبيرية ككل ويُحدث تغييرات جوهرية في العديد من القيم والميكانيزمات التدبيرية. وهو ما حصل بالفعل. إذ أن هذا النهج الجديد دعَـم وترافق مع إدخال تغييرات مهمة في نظام اللاتمركز داخل الإدارة الضريبية. وهذا ما جرى أيضا في القطاع الوزاري للصحة.

فقد راهن قطاع الصحة بشكل جوهري على تقنية التدبير التعاقدي لتحسين مؤشرات أدائه؛ حيث اعتبُرت هذه التقنية كأداة جوهرية للتحديث[12]. وبسببها تم تطوير هيكلة وتنظيم وأنماط التفاعل بين الإدارة المركزية والمديريات اللاممركزة وبعض نتائج هذا القطاع.

هذا النقاش يدفعنا إلى المدخل الثاني؛ حيث مناقشة وجهة نظر الأطراف المعنية ذاتها (إدارة مركزية ومديريات لاممركزة) حول أثر النهج التعاقدي على الأداء.

● المدخل الثاني، نوعي: وجهات نظر الأطراف المتعاقدة

وتأتي أهمية هذا المدخل في أنه يسمح لنا بمقاربة طبيعة تفاعل العنصر البشري مع هذه التقنية ومع التأثيرات التي تحدثها على صعيد التنظيم والتسيير.

يلاحظ أن هناك شبه إجماع لدى أطراف العملية التعاقدية في جميع التطبيقات القطاعية حول جدوى التدبير التعاقدي وأثره الجيد على مناخ التدبير داخل الإدارات والمديريات [ قيم جديدة تدعم النجاعة، أدوات مستحدثة تغري بالتجريب، علاقات جديدة تكسر التراتبية الجامدة، انخراط أكبر في رؤية تدبيرية مشتركة منبثقة عن العقد، إحساس أكبر بالمسؤولية عن نتائج الأداء،...].

«سمح التدبير التعاقدي بتسليط الضوء على قيمة أهداف ومؤشرات النجاعة وأثَـر الفعل الترابي»، «إننا مرتاحون للتقدم الذي تسجله مؤشرات حسن الأداء في ظل التدبير التعاقدي»،... وغيرها من العبارات التي تصادفها في أكثر من تقرير وعرض ومقابلة وتعكس بشكل كبير وواضح رضى الأطراف المتعاقدة عن النتائج التي عكستها مؤشرات قياس حسن الأداء خلال العشر سنوات التي تلت انطلاق العمل بالنهج التعاقدي (الصحة، المياه والغابات، الخزينة العامة للملكة،...).

غير أننا نجد في تجارب أن متغير رفض المسؤولين اللاممركزين لتقنية التدبير التعاقدي شكل متغيرا جوهريا في عرقلة تنزيل العمل بها على أرض الواقع. نعطي هنا مثلا بقطاع الصيد البحري ......(عودة للمقابلة التي أجريتها)......

كما يسمح هذا المدخل بالوقوف، كما سبقت الإشارة، على طبيعة التفاعل الذي جرى بين سلوكيات الموظفين والدينامية الخاصة للتقنية.

كيف استقبل الموظفون التغيرات الحاصلة من جراء تفعيل التدبير التعاقدي؟

إلى أي حد تم توسيع مشاركة الموظفين في مستوى التأطير والتنفيذ في إعداد وتفعيل عقد أهداف-وسائل؟

إلى أي حد شكل الانتقال من رقابة مبنية على مراقبة الوسائل إلى مقاربة تعاقدية مبنية على النتائج انتقالا سهلا ومقبولا؟

ما هي أشكال المقاومة التي أبدتها الموارد البشرية لتفعيل كامل عناصر التدبير التعاقدي المرتكز على النتائج؟ ولماذا؟

...

هذه أسئلة إلى جانب أخرى، يمكن أن تجد في هذا المدخل حظها من التشخص والتحليل.

● المدخل الثالث، كمي: قياس ما قبل وما بعد

يقضي هذا المدخل بضرورة الحرص على أن يستند أي تقييم لأثر متغير «تقنية التدبير التعاقدي» - كمتغير جوهري - على الأداء على دراسة ومعالجة مؤشرات النجاعة خلال الفترتين السابقة واللاحقة للعمل بهذه التقنية، واعتبار ومقارنة، بدرجة أساسية، المعدلات والنسب المتوسطة لكلا الفترتين[13].

مع ذلك، نجد أن التعاطي مع المؤشرات يستدعي الكثير من اليقظة والتحفظ.

ضرورة تمييز مؤشرات الوسائل عن مؤشرات النجاعة: فقد ثبت لدى الكثير من القطاعات الوزارية أن اختيار المؤشرات لم يكن في المستوى المطلوب؛ حيث جرى الخلط بين هذين الصنفين من المؤشرات. الأمر الذي خلق أوهاما بتحقيق النقلة من مقاربة تدبيرية مرتكزة على الوسائل إلى مقاربة تدبيرية مرتكزة على النتائج. ويمكن أن نسجل على عذا الصعيد تجربتي وزارة الاسكان والمندوبية السامية للمياه، الغابات ومحاربة التصحر.

ففي مقابلة مع أحد المفتشين بوزارة الاسكان، التعمير والتنمية المجالية[14] صرح قائلا: «لقد اكتشفنا مؤخرا أن مؤشراتنا ليست بمؤشرات حقيقية للنجاعة». وفي الواقع، إذا كانت هذه الحالة تخفي الطبيعة المخادعة المحتملة للمؤشرات، فإنها قد تخفي أيضا ضعفا في الكفاءات الضرورية لصياغة مؤشرات مناسبة لدى الإدارات العمومية.

بينما تجسد المندوبية السامية المذكورة طبيعة مخادعة أخرى للمؤشرات. وهي بقدر ما تخدع الإداريين، تخدع الباحثين أيضا.

حيث يجري في هذه المندوبية تقييم الأداء الفردي للمسؤولين انطلاقا من مؤشرين رئيسيين، مؤشر الالتزام ومؤشر الأداء، كما يجري تنقيط هؤلاء المسؤولين من قبل السلطة الرئاسية (المندوب السامي) بالاستناد إلى هذين المؤشرين[15]. وهو الأمر الذي حرف نظامي المحاسبة عن النتائج والترقية عن خط مقاربة التدبير المرتكز على النتائج. فهذان المؤشران ما هما إلا مؤشران ينتميان لثقافة التدبير المركز على الوسائل؛ ويقدمان تأويلا خاطئا للنتائج المحققة والنجاعة المنجزة. هذا، بينما من المفروض أن تعطى الأولوية لمؤشرات الفعالية، الفاعلية والاقتصاد[16]. وهنا يتدخل الباحث لوضع اليد على هذا الانحراف.

تؤكد المندوبية أنها تقوم بدعم هذين المؤشرين الماليين بمؤشرات مادية أخرى (في الواقع هي مؤشرات ثانوية بالنسبة للمؤشرين اعلاه)، غير أنه بمعاينة هذه المؤشرات يظهر أنها لا تبرح هي الأخرى منطق الوسائل[17]! فالشرط الأساسي للتحكم في منطق النتائج لا يتوقف على وجود المؤشرات أيا كانت فحسب، بل على ضمان هذه الأخيرة لقياس الأداء بالنظر إلى أهداف النجاعة المحددة على مستويات الاقتصاد (مدى ترشيد الإنفاق مع ضمان الجودة)، الفاعلية (ضمان تناسب النتائج المحققة بالموارد المستهلكة) والفعالية (مدى تحقيق النتائج المحققة للأهداف المرجوة).

لتعميق النظر في هذه المسألة، يتم عرض الأمثلة والتحليلات المرافقة التالية:

شهدت نجاعة تدخل هذه المندوبية السامية، عبر مديرياته الجهوية، تحسنا في أكثر من برنامج ومؤشر مقارنة مع المرحلة التي سبقت العمل بالنهج التعاقدي[18]. ويمكن ذكر بعض مظاهر هذا التحسن في ما يلي:

♦ برنامج دراسات التهيئة:

شهدت دراسات التهيئة، التي كانت لا تتجاوز 56000 هكتارا سنويا قبل سنة 2005، تقدما مهما في وتيرة إنجازها؛ إذ أصبحت تفوق 345000 هكتارا سنويا خلال الفترة 2005-2007، وقد تم تكثيف وتيرة إنجاز هذا البرنامج ليصل إلى 560000 هكتارا سنة 2009[19]. وهكذا صار الانجاز يزيد بعشر مرات عما كان عليه في الفترة السابقة للتعاقد.

♦ برنامج إنتاج الأغراس (الشتائل):

تم رفع إنتاج الشتائل الطبيعية [كالأرز، العرعار، البلوط الفليني، الخروب والأرݣان] من بضعة آلاف من الشتائل سنة 1999 إلى 9.5 مليون شتلة خلال موسم 2006-2007[20]. وهنا أيضا يمكن الحديث عن فارق الإنجازات الكبير بين ما قبل وما بعد العمل بتقنية التدبير التعاقدي.

بيد أن الوقوف عند هذه العناصر الإحصائية الإيجابية، لا يقدم الصورة كاملة للواقع التدبيري داخل المندوبية، ولا يجيب عن السؤال الأهم: هل نحن، فعلا، أمام مؤشرات تسعف في تقييم مدى نجاعة الأداء استنادا إلى مقاربة التدبير التعاقدي المرتكز النتائج؟ إن إقامة تقابل بين الأهداف المرجوة والنتائج المحققة (الفعالية) يساعد في الإجابة بصورة أفضل. كما أن معاينة مستوى الترشيد يعطي إشارات واضحة حول مدى فاعلية واقتصاد الأداء.

يفيد تشخيص وتحليل مدى إنجاز برامج العمل المتعلقة بالمجال الغابوي، والتي تشرف على إنجازها المديريات الجهوية المتعاقدة، عدم تحقيق الأهداف المتوخاة إلا جزئيا. كما أن ارتفاع نتائج بعض مؤشرات الوسائل تخفي في الواقع حالات من تبذير الموارد وضعف الاقتصاد وتأخرا مكلفا في بعض تحقيق بعض النتائج. وهو نفس الاستنتاج الذي انتهى إليه المجلس الأعلى للحسابات في تقريره لسنة 2008. وفي التالي، يتم عرض وتحليل نتائج ثلاثة برامج على مستوى مجموع المديريات الجهوية من جانب وبالنسبة لبعضها فقط من جانب آخر:

♦ إنتاج الأغراس:

∞ عرف إنتاج الأغراس خلال سنتي 2005 و2006 عجزا بلغ، على التوالي، 4116000 شتلة (أي بفارق سلبي يقدر بـ : 8.60% عن الهدف)، و 2228000 (أي بفارق سلبي يقدر بـ : 5.60% عن الهدف)[21].

∞ تعرف المديريات حالة من عدم التحكم في تقدير وتقييم حاجياتها من الأغراس المزمع إنتاجها: فمن جهة، يلاحظ لدى بعض المديريات تدمير كميات مهمة من الأغراس لم يتم استهلاكها، ومن جهة أخرى، يسجل لدى مديريات أخرى عدة حالات لنفاذ مخزون الأغراس كانت سببا لعدم تشجير مساحات مبرمجة (10 % خلال سنة 2005). وقد قَدر المجلس الأعلى للحسابات خلال السنوات 2004، 2005 و 2006 على صعيد مشتل ضاية زرزور؛ التابع للمديرية الجهوية للشمال الشرقي – القنيطرة؛ كميات الأغراس التي تم تدميرها بـ 615979 غرسة، أي بخسارة قدرها 1034844 درهم. وعلى صعيد المديرية الجهوية بالريف أيضا، فإن الأغراس المتوفرة وغير المستهلكة خلال سنوات 2005، 2006 و 2007 قد بلغ على التوالي 2106400، 451000 و 896375 غرسة، قدرت خسائرها المالية بما يناهز 3454083 درهما[22].

♦ برنامج أشغال الحرث والزراعات الجديدة:

بلغت المساحات المغروسة سنة 2005، 31121 هكتارا؛ أي بعجز قدره 7904 هكتارا (وهو ما يعني إنجاز نسبة 79.75% فقط من النتائج المنتظرة)، و 32162 هكتارا سنة 2006؛ أي بعجز قدره 3367 هكتارا (وهو ما يعني إنجاز نسبة 90.74 % فقط من النتائج المنتظرة)[23].

♦ برنامج تخليف المغروسات السابقة[24]:

بالنسبة لسنتي 2005 و 2006، مثلا، سجل إنجاز الأشغال المتعلقة بالتخليف فروقا سلبية هي على التوالي 5798 هكتارا و 3789 هكتارا، أي بنسبة 28% و 15% من المساحات المبرمجة.

وعلى مستوى تخليف غابة المعمورة، يلاحظ أن هذا المشروع قد عرف إخفاقا جديا، يمتد من 1990 إلى 2008؛ إذ لم تحقق المديرية الجهوية للشمال الغربي إلا إنجازات جزئية[25]. فلم يُسعف التعاقد في تغيير حصيلة على البرنامج بشكل جوهري.

وبذلك، يمكن استخلاص وجود تحسن ملحوظ في مؤشرات النجاعة داخل المديريات اللاممركزة كل على حدى وبالتبعية داخل المندوبية ككلٍّ. وفي نفس الوقت تُظهر مؤشرات أخرى حاجة المديريات الجهوية لهذا القطاع إلى تحسين أدائها لبلوغ الأهداف المحددة كاملة، خاصة في ظل الحساسية المفرط للأنظمة الإيكولوجية موضوع تدخلات هذا القطاع. إذ أن عامل الزمن يكون معطى جوهريا وحاسما في العديد من التدخلات.

والمحصلة هي أن تقنية التدبير التعاقدي ساهمت في تحسين العديد من نتائج الأداء داخل المديريات الجهوية المتعاقدة مع الإدارة المركزية، غير أنها لم تمكن هذه المديريات من تحقيق النجاعة القصوى المرجوة. هذا الاستنتاج قابل للتعميل على قطاعات وزارية أخرى طبعا.

غير أن هذا الاستنتاج يفرض على كل باحث طرح سؤال إشكالي آخر: أين تنتهي مساهمة التدبير التعاقدي في تحقيق النجاعة المرجوة من المنظمات المتعاقدة وأين تبدأ مساهمة المتغيرات الأخرى في تحقيق هذه النجاعة؟

فبالنظر لسياق عمل المديريات اللاممركزة، يمكن معاينة وجود متغيرات جوهرية أخرى تتحكم في أداء هذه المديريات، وعلى رأسها مستوى لاتركيز السلطات والموارد، مدى وجود أنظمة لمراقبة التدبير ولوحات القيادة، مستوى إشراك وتعبئة وتحفيز الموارد البشرية تجاه الأهداف وبرامج العمل المتعاقد بشأنها، وغيرها من المتغيرات الجوهرية في حياة كل منظمة تسعى إلى توجيه التدبير نحو النجاعة.

الجواب عن هذا السؤال يرجع بنا إلى المدخل الأول أعلاه.

---

[1] - يمكن لعقد أهداف-وسائل أن يتضمن أكثر من طرفين؛ كأن يضم إلى جانب الإدارة المركزية والمديرية اللاممركزة مقاولة عامة واحدة أو أكثر أو غيرها. فعلى سبيل المثال، ضم العقد الموقع في 8 فبراير 2010، بين الإدارة المركزية لوزارة الإسكان، التعمير والتنمية المجالية والمديرية الجهوية للجهة الشرقية التابعة للوزارة أطرافا أخرى؛ وهي: شركة العمران (وجدة)، الوكالة الحضرية (وجدة)، الوكالة الحضرية (الناضور).

[2] - Hassane Elarafi, Gestion des finances de l’Etat ; budget- comptabilité- trésor, coll. : Finances publique marocaines, RELLES, 1^er  édit. 2006, pp : 298-299.

[3] - علي سدجاري، الدولة والإدارة .. بين التقليد والتحديث، ردمك، 1994، ص ص: 157-161 و جان لوك بوديكيل، آليات وأدوات التحديث، في: تأهيل الإدارة للعولمة، منشورات مجموعة البحث في المجال والتراب، 2000، ص ص: 142-144.

[4] - مذكور في علي سدجاري، الدولة والإدارة .. بين التقليد والتحديث، م. س. ص. ص. 161-165  وَ

Hassane Elarafi, Gestion des finances de l’Etat, Op. Cite, p. 296

[5] - المقصود هو: منشور الوزير الأول رقم 12/2001 حول ملائمة برمجة ميزانية الدولة وتنفيذها مع اللاتركيز، بتاريخ 25 دجنبر 2001، والذي أعطى انطلاقة تجربة تدبير الميزانية المرتكز على النتائج بالمغرب. وفي الواقع، سرعان ما تبين أن هذا المنشور ما هو إلا نسخة باهتة للقانون التنظيمي الجديد لقانون المالية الفرنسي لسنة 2001. للتوسع بشأن هذا الموضوع، أنظر نتائج المقارنة بين مسلسلي إصدار كل من المنشور المغربي والقانون التنظيمي الفرنسي المذكورين في: محمد حنين، المقاربة الجديدة لتدبير الميزانية، ط:1 ( د. م.)، 2007، 65-93.

[6] - جرى عرض، بتفصيل أكثر ومن زاوية نقدية، مختلف خصائص هاتين المجموعتين في أطروحة الباحث لنيل الدكتوراه في القانون العام (لم تتم مناقشتها بعد)، حول موضوع: التدبير التعاقدي بين الإدارات المركزية والمديريات اللاممركزة بالمغرب بين 2001 و2010، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية، جامعة محمد الخامس – أڭدال، الرباط.

[7] - مثلا، البحوث التالية:

● Mariyam Akhdadache, Le contrôle de l’exécution des dépenses publiques au Maroc : essai de contribution à une bonne gouvernance financière publique, thèse de doctorat en droit public, Université MOHAMED V, Agdal-Rabat/ Université Paris1, Panthéon-Sorbonne, 2006,

● El Abass El Ouardi, La gouvernance du système de santé au Maroc, Mémoire pour l’obtention du diplôme universitaire supérieur (DUS) en Gouvernance et gestion publique, Université MOHAMED V, Souissi-Rabat, 2007-2008,

وَ  ● العرابي الغمري، تحديث الإدارة الترابية للدولة، أطروحة لنيل الدكتوراه في القانون العام، جامعة محمد الأول، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية – وجدة، 2003-2004

[8] - الحسن بوطوال، أثر التدبير التعاقدي للميزانية على القطاع الصحي بالمغرب (2003-2010)، رسالة لنيل الماستر في القانون العام، جامعة محمد الخامس، كلية العلوم القانونية، الاقتصادية والاجتماعية، أݣدال – الرباط، 2010-2011.

[9] - Rapport d’activité, 2006, Direction générale des impôts, Ministère des finances et de la privatisation, p : 2.

[10] - مذكور في: الحسن بوطوال، أثر التدبير التعاقدي للميزانية على القطاع الصحي بالمغرب (2003-2010)، ص ص: 79-81

[11] - يطرح الباحث هذا السؤال مع أخذه بالاعتبار كون الإدارة العمومية، موضوع الدراسة، يصعب – إن لم نقل يستحيل - أن تخضع لتجريب مخبري، بحيث يتم تجميد متغير أو أكثر ليتسنى دراسة أثر متغير آخر.

[12] - لأجل هذا، تم إصدار مجموعة من النصوص المؤطرة والمنظمة لتفعيل المقاربة التدبير التعاقدي المرتكز على النتائج وذلك تحت إشراف مديرية التخطيط والموارد البشرية والمفتش العام للوزارة. نذكر منها:

* صياغة «دليل التدبير الموازني المرتكز على النتائج (التعاقد)»؛

* صياغة رسالة تأطير سنة 2003؛ تحدد التوجهات الاستراتيجية لمخطط القطاع في المجالات الاستراتيجية للنتائج (DSR)؛

* مذكرة وزير الصحة رقم 21/DRF22، في 20 يونيو 2005 (مديرية التخطيط والموارد البشرية)؛ وَ

* تقييم التجربة التعاقدية للقطاع بشراكة مع منظمة الصحة العالمية (كان هذا القطاع الوزاري الأول الذي قام بتقييم تطبيقاته التعاقدية). وحمل التقرير عنوان:

stratégie de contractualisation interne avec les régions sanitaires basé sur l’approche ‘’budget-programme’’, Direction de la planification et des ressources financières (Ministère de la santé) et l’organisation mondiale de la santé, juin 2006.

ويتعين، حسب أحكام المذكرة المذكورة آنفا، أن تتضمن الميزانيات الجهوية الخاصة بالمديريات الجهوية:

-          مذكرة تقديم تسترجع الانجازات خلال السنة الجارية على أساس مقارنة الأهداف المحددة والنتائج المحققة من جهة، وأن تعكس رؤية الجهة الصحية لتدخلاتها؛

-          مصفوفة (Matrice) بمؤشرات مرقمة. وهي مؤشرات يتعين أن تغطي مجموع الأنشطة المقترحة، وتلامس الوسائل المرصودة وتكون متوافقة مع مؤشرات الوزارة المرفقة مع الكراسة الموازنية القطاعية؛

-          تثبيت التواريخ 31 اكتوبر و30 سبتمبر من كل سنة كتواريخ لا يمكن بعدها، على التوالي،  لأي اعتماد، أن يفوَّض للآمرين المساعدين بالصرف أو يُخفَّض من قبل الآمرين بالصرف المركزيين؛

-          التحديد الدقيق لآجال تقديم التقارير؛ لضمان المتابعة والتقييم، ولبدء تحضير الميزانية القطاعية وميزانيات المديريات اللاممركزة.

وعموما، شكلت هذه المقتضيات في مجموعها بوابة انفتاح هذا القطاع على تجربة تحديثية مست أسس تدبيره.

[13] - ولقد شكلت هذه المداخل الثلاثة مرتكز التشخيصات والتحليلات الذي قدمها الباحث في ما سبق.

 [14]-  من مقابلة أجريت معه بتاريخ 6 يوليوز 2011.

[15] - عن مقابلتين مع مدير مديرية البرمجة، النظام الاعلامي و والتعاون، المندوبية السامية للمياه والغابات ومحاربة التصحر، في 21 فبراير 2013 وفي 3 أبريل 2013.

[16] - للتوسع في طبيعة المؤشرات المعمول بها في إداراتنا العمومية والإشكالات النظرية والعملية المتعلقة بها، أنظر: فؤاد بلحسن، تدبير الاعتمادات المرتكز على النتائج بالمغرب، دار الآفاق المغربية، ط: 2، 2014، ص ص: 12-14 و ص ص: 50-59.

[17] - نجد من بين هذه المؤشرات:  عدد هكتارات المساحات المشجرة، حجم أشغال تصويب الوديان (بالمتر مكعب)، تطور مساحات أشغال محاربة تراكم الرمال (بالهكتار)، إنتاج الأغراس (عدد الشتلات)، وغيرها.

[18] - شكلت سنة 2005؛ وهي سنة بداية العمل بالنهج التعاقدي بالمندوبية السامية؛ سنة فارقة في الأداءين الوطني واللاممركز على السواء، حيث جرى إبرام عقود-أهداف مع جميع المديريات الجهوية (عقود-أهداف على المدى المتوسط قابلة للتحيين كل سنة)، تنضبط لرؤية استراتيجية واضحة (مخطط عشري 2005-2014، ينفَّذ وفق برامج عمل ثلاثية متتابعة). وسجل التمركز المالي ارتفاعا كبيرا وصل إلى 90%، كما سجل مؤشري الأداء والالتزام ارتفاعا ملحوظا بالمقارنة مع الفترة السابقة عن سنة 2005، حيث وصلا سنة 2007، على التوالي، إلى 65% و 95% بعد أن لم يتجاوزا، على التوالي، 47% و 90% سنة 2004.

Plan d’action de haut-commissariat au eaux et foret et à la lutte contre la désertification, Décembre 2007, p :31.

وَردُّ المندوبية على تقرير المجلس الأعلى للحساب،  في: تقرير المجلس لسنة 2008، ص: 131.

[19] - تقرير المجلس الأعلى للحسابات لسنة 2008 (فقرة رد المندوبية على ملاحظات المجلس)، ص: 125.

[20] - ن. م. ص: 129.

[21] - ن .م. ص: 112.

[22] - ن. م. ص: 113.

[23] - ن م. ن. ص. وترجع أسباب عدم إنجاز المساحات المبرمجة بالأساس إلى إخفاق بعض الشركات المكلفة بتنفيذ برامج التشجير (46% من الحالات) وتعرضات الساكنة المجاورة للغابات (67% من الحالات).

[24] - أي اعادة زرع المغروسات التي لم تنجح خلال السنوات المنصرمة.

[25] - ن. م. ص ص: 113-115.